国有资本投资、运营公司改革，上接国有资本管理体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位，对于深化国资国企改革全局具有重要意义。党的二十届三中全会明确要求，“深化国有资本投资、运营公司改革”。当前，需要在进一步全面深化改革背景下深入推进国有资本投资、运营公司改革，助力中国式现代化建设。
国有资本投资、运营公司改革试点
取得积极进展
改组组建国有资本投资、运营公司是党的十八大后国资国企改革的重点工作之一。自党的十八届三中全会首次提出国有资本投资、运营公司这一概念，经过多年的实践探索，中央企业层面形成了“5+12+2”的格局，即共有5家转正国有资本投资公司、12家深化试点国有资本投资公司和2家深化试点国有资本运营公司。地方国企层面，据不完全统计，截至2023年底，已有两类公司改革试点企业133家，其中，31个省级国资委开展两类公司试点共计96家，部分重点城市国资委开展两类公司试点共计37家。
总体上看，国有资本投资、运营公司改革试点取得积极进展，改革的目标逐步清晰，一些先行企业探索出重要经验，但同时也要看到，改革试点还未完全达到目标。随着改革的深入推进，深化国有资本投资、运营公司改革，更加强调打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能，促进存量资产盘活和低效无效资产处置，着力当好长期资本、耐心资本、战略资本。当前需要在进一步全面深化改革背景下深入推进国有资本投资、运营公司改革，助力中国式现代化建设。
进一步深化国有资本投资、运营公司
改革的重点
第一，紧紧围绕自身功能定位，进一步深化改革。两类公司改革首先要结合国家及地区发展战略，从找准自身功能定位出发。
一方面，国有资本投资公司的功能重点是推动产业集聚能力。国有资本投资公司肩负着产业使命，更多是通过实业投资的方式推动更多的国有资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，促进传统产业转型升级，并持续培育战新产业和未来产业的发展。另一方面，国有资本运营公司的功能关键是促进国有资本流动。相比较而言，国有资本运营公司通过资本整合、处置变现、资产证券化等市场化资本运营，实现国有资本保值增值，侧重提升商业类企业的国有资本运营效率，虽不承担产业发展使命，但也会起到发挥培育新兴产业的效果功能。
第二，加大国资监管机构对两类公司的授权力度。国资监管机构作为出资人，应调整优化国资监管权力、责任和授权放权三个清单，对重点事项进行管理，以授权书的形式，向两类公司授权，并动态调整授权放权事项。
一是进一步明确国资监管机构与两类公司存在“两个关系”。其一是出资人与被出资人的关系，国资监管机构是两类公司的出资主体，依法对两类公司履行出资人职责；其二是授权与被授权关系，国资监管机构授权两类公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。二是国资监管机构应着力在管理上去行政化。国资监管机构作为股东，应遵照公司法规定，不再采取行政管理方式，而是重点加强两类公司董事会建设，建立外部董事占多数的规范化董事会，做实董事会专门委员会，更多通过董事会开展对股东董事委派、企业发展战略核定、章程管理调整、信息披露及经营投资责任追究等方面的监督。三是准确把握国资监管机构对两类公司的授权事项。国资监管机构在推进自身职能转变过程中，应逐步将部分出资人的权利授予两类公司，把依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业。
第三，以积极股东身份提高出资企业治理水平。两类公司更多地充当着政府与企业间的“隔离层”，与所出资企业以股权管理为主行使股东职责，以出资额为限承担有限责任。
一是进一步明确两类公司与出资企业存在“一个关系”。进一步明确两类公司已不再是经营实体企业的行政主管部门，与所出资企业是以资本为纽带的投资与被投资的关系，以出资人身份，对所出资企业进行产权管理和监督，而不直接干预企业生产经营。二是按照“小总部、强产业”的原则构建管控模式。重新梳理、清晰界定总部和出资公司的权责界限，建立精干、规范、高效的组织机构和决策体系。总部是资本配置和资本运作中心，以战略管控、财务管控为主，主要通过公司治理机制，对所出资企业履行出资人职责，行使股东权利。三是积极推动所出资企业建立规范、科学的法人治理结构。通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利，形成以资本为纽带的投资与被投资关系，协调和引导所出资企业发展。
第四，聚焦四类业务，提升市场化投资运营能力。两类公司作为国有资本市场化运作的专业平台，重点做好资本运作、股权管理、投融资、清理整合四类业务。
一是资本运作。围绕“促进国有资本的流动和优化配置”，通过资本市场运作实现国有资本的合理流动和优化配置，以市场公允价格处置国有资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业。二是股权管理。围绕“实现国有资本保值增值”，多以全资、控股、参股的形式持有所出资企业的股权，重点是重组整合管理、价值管理与市值管理、参与所出资公司的治理、所出资企业公司制改造等方面。三是投融资。围绕服务国家战略，按照国有资本“三个集中”要求，优化国有资本的投资方向和领域，同时加强对所出资企业的风险控制。四是清理整合。两类公司要发挥清理整合的作用，主要表现为“三个一批”，即清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。
第五，从考核角度更好引导两类公司发展导向。国有资本投资、运营公司的资本运营遵循的是资本规律及资本市场逻辑，专注于如何提高资本运营水平，通过运用各种资本运营手段提升国有资本的活力、影响力和带动力。相应地，围绕国有资本运营的核心绩效评价指标应侧重于国有资本流动性、国有资本运行效率以及国有资本流动方向对国有资本布局优化和产业升级的支持而设定。
一是加强对在落实国家战略和促进国资国企改革、中央企业改革中发挥作用的考核。二是加强对在资产接收整合运营过程中有效维护人员稳定、运营稳定，并通过运营提升和业务孵化增加劳动就业作用的考核。三是加强对实现国有资产价值提升或有效减少国有资产损耗、防止国有资产流失的考核。四是加强对优化配置提升资产效益或协同配置提升关联资产综合效益的考核。五是加强对引导国有资本向关系国民经济、国家安全关键领域和重点行业集中的考核。
（作者单位：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所）
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